Ville de Hamilton

Enquête visant à déterminer si un Comité du Conseil de la Ville de Hamilton a tenu une réunion illégale le 25 juillet 2014

André Marin
Ombudsman de l’Ontario

novembre 2014

 

Plainte

1       Le 25 juillet 2014, mon Bureau a reçu une plainte de la députée provinciale Monique Taylor à propos d’une rencontre qui avait eu lieu à l’hôtel de ville entre le maire et certains membres du Conseil municipal de Hamilton, avec le ministre des Transports et celui des Affaires municipales et du Logement.
 
2       D’après cette plainte, la députée Monique Taylor avait entendu dire que le maire et des conseillers rencontreraient ces deux ministres et elle souhaitait assister à la rencontre. Elle a donc écrit au maire et aux conseillers Duvall, Merulla et Powers le 22 juillet 2014, précisant qu’elle leur écrivait à titre de « membres » du Comité des relations gouvernementales et demandant à être autorisée à assister à la réunion. Elle a indiqué qu’elle serait intéressée à entendre ce que le ministre des Transports avait à dire à propos d’une proposition de train léger sur rail (TLR) à Hamilton. Dans un courriel du 23 juillet, le maire l’a avisée que cette rencontre avec les ministres était « une séance à huis clos », mais qu’elle pourrait se joindre à la séance publique immédiatement après le huis clos - séance durant laquelle les membres du Conseil et les ministres répondraient aux questions.
 
3       La députée Monique Taylor s’est plainte à mon Bureau que la rencontre du 25 juillet était une réunion d’un comité du Conseil, et qu’elle s’était tenue à huis clos en infraction aux exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi de 2001 sur les municipalités (la Loi).

 

Demande de renseignements du personnel de la Ville de Hamilton

4       Le 14 juillet 2014, le personnel municipal de Hamilton s’est adressé à mon Bureau, lui demandant des conseils afin de déterminer si la rencontre proposée entre le maire, des membres du Conseil et des ministres provinciaux le 25 juillet devrait être ouverte au public. Conformément à nos méthodes de travail, mon Équipe d’application de la loi sur les réunions publiques (OMLET) a donné au personnel municipal des renseignements généraux sur notre processus et sur notre façon d'examiner des plaintes similaires à propos de réunions publiques.
 
5       Nous avons informé le personnel municipal de Hamilton que notre Bureau ne donne pas de conseils antérieurs à une réunion sur la nécessité de tenir cette réunion en public ou à huis clos, et que nous ne pouvons pas déterminer d'avance si la Ville se réunira en conformité avec la Loi sur les municipalités ou non. En fin de compte, c'est au Conseil municipal qu'il appartient de déterminer s’il doit tenir une réunion publique ou non.
 
6       Bien que nous puissions donner des conseils et des renseignements généraux sur les exigences des réunions publiques, en vertu de la Loi sur les municipalités, le rôle de mon Bureau se limite clairement à enquêter sur les plaintes concernant les réunions à huis clos et le respect de la Loi. Les municipalités devraient obtenir les conseils d’un avocat si elles ont des questions ou des préoccupations plus précises à propos de réunions à huis clos.

 

Compétence de Ombudsman

7       En vertu de la Loi de 2001 sur les municipalités (la Loi), toutes les réunions d’un conseil municipal, d’un conseil local, et d’un comité de l’un ou de l’autre doivent se tenir en public, sous réserve des exceptions prescrites.
 
8       Depuis le 1er janvier 2008, la Loi accorde aux citoyens le droit de demander une enquête visant à déterminer si une municipalité s’est dûment retirée à huis clos. Les municipalités peuvent désigner leur propre enquêteur ou recourir aux services de l’Ombudsman de l’Ontario. La Loi fait de l’Ombudsman l’enquêteur par défaut dans les municipalités qui n’ont pas désigné leur propre enquêteur.
 
9       Mon Bureau est chargé d’enquêter sur les réunions à huis clos pour la Ville de Hamilton.
 
10    Lorsque nous enquêtons sur les plaintes à propos de réunions à huis clos, nous déterminons si les exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi et le Règlement municipal de procédure ont été respectées. Mon Bureau n'est pas en droit de faire des commentaires sur d'autres questions connexes aux activités du Conseil municipal, comme les plans de transports en commun de la Ville de Hamilton ou leur financement.

 

Règlement de procédure

11    Le Règlement de procédure de Hamilton (Règlement 10-053) définit ainsi un « comité » : comité permanent, tribunal d’octroi des permis, comité de sélection, ou comité consultatif, ou groupe de travail créé par le Conseil de temps à autre. La définition suivante est donnée d’un « comité permanent » : « comité formé par le Conseil, entièrement composé de membres du Conseil et chargé d’exercer continuellement des fonctions, telles que précisées par le Conseil ». L’Équipe de communications des relations gouvernementales n’est pas inscrite parmi les comités permanents de Hamilton dans le Règlement de procédure de la Ville.
 
12    L’article 8 du Règlement porte sur les exigences des réunions publiques. La définition d’un « comité » aux termes de l’article 8 reflète la définition d’un « comité » donnée au paragraphe 238 (1) de la Loi. Le Règlement stipule qu’aucune réunion du Conseil ou d’un comité ne doit être close au public, sauf si la question à examiner relève de l’une des exceptions aux exigences des réunions publiques.

 

Processus d’enquête

13    Le 13 août 2014, après avoir effectué un examen préliminaire, nous avons avisé la Ville que nous enquêterions sur cette plainte.
 
14    L’Équipe d’application de la loi sur les réunions publiques de mon Bureau a étudié les extraits pertinents du Règlement de procédure de la Ville et de la Loi, ainsi que la documentation de la rencontre du 25 juillet. Elle a parlé avec le personnel municipal, le maire et les quatre conseillers présents à cette rencontre, de même qu’avec un conseiller qui avait été invité mais avait refusé d'y participer.
 
15    Mon Bureau a reçu une pleine collaboration à cet examen.
 
16    Des élections municipales ont eu lieu le 27 octobre 2014. Des modifications ont été apportées à la composition du Conseil de la Ville de Hamilton, entre autres par l’élection d’un nouveau maire. Toute référence au maire et au Conseil faite dans ce rapport a trait au Conseil tel qu’il était composé lors de la rencontre du 25 juillet.

 

Équipe de communications des relations gouvernementales

17    L’Équipe de communications des relations gouvernementales de Hamilton (l’Équipe) a été formée en 2011. La motion adoptée pour former cette Équipe indique que celle-ci serait composée du maire, du président du sous-comité de l’équité envers Hamilton (qui était le conseiller Sam Merulla le 25 juillet, lors de la rencontre) et le directeur municipal. L'Équipe pourrait comprendre d'autres membres du personnel municipal ou des élus, selon les besoins, pour « aider le maire à sensibiliser les hauts paliers de gouvernement aux positions officielles approuvées du Conseil municipal ».
 
18    Le personnel municipal a avisé mon Bureau que cette Équipe n'a pas pour rôle d'être officiellement un comité ou un sous-comité du Conseil. Une liste des comités et sous-comités de Hamilton est publiée sur le site Web[1] de la Ville, et l’Équipe n’y est pas incluse. L’Équipe ne fait pas de recommandation au Conseil, ne présente de rapport ni aux comités, ni au Conseil.
 
19    Lors de nos entrevues, nous avons été informés que cette Équipe a été créée pour que les positions approuvées du Conseil soient communiquées correctement à d'autres paliers de gouvernement.
 
20    Nous avons constaté qu’une confusion considérable régnait quant à la composition de cette Équipe. La plupart des personnes que nous avons interviewées ont déclaré que le maire et le conseiller Merulla y étaient nommés, mais d’autres croyaient que les conseillers Powers et Duvall en étaient membres, alors que ces deux conseillers ont nié en faire partie. Les conseillers McHattie et Farr ont aussi été mentionnés comme membres possibles de l’Équipe.
 
21    La confusion régnait aussi à propos des moments où l’Équipe s’était rencontrée. Trois interviewés nous ont déclaré que l’Équipe s’était réunie une fois, l’un nous a dit qu’elle s’était réunie une ou deux fois, et un autre encore nous a affirmé qu’il n’y avait jamais eu la moindre réunion. Nous n’avons pas pu obtenir de renseignements cohérents sur d'éventuelles rencontres précédentes de l’Équipe.

 

Rencontre du 25 juillet

Objectif de la rencontre

22    Les personnes que nous avons interviewées ont toutes déclaré que l’objectif était de rencontrer le nouveau ministre des Transports et d’obtenir une réponse quant aux fonds qui seraient alloués par la province au TLR de Hamilton. La proposition de TLR vise à construire une ligne de 14 kilomètres, allant de l’Université McMaster à Eastgate Square. Le montant des travaux est estimé à environ 800 millions $. Ce projet a fait l’objet de vifs débats parmi les conseillers municipaux de Hamilton, certains appuyant le TLR, et d’autres étant en faveur d’un service rapide par bus (SRB).
 
23    À notre connaissance, il était important pour la Ville d’obtenir une réponse de la province à propos du financement du TLR, car le Conseil de Hamilton avait décidé le 27 février 2013 que la Ville devait obtenir une capitalisation  d'immobilisations à 100 pour cent de la province pour donner son feu vert à son plan de transports en commun. Cette décision a été réaffirmée le 8 mai 2013.
 
24    Deux des personnes que nous avons interviewées nous ont déclaré que cette rencontre avait eu lieu en réponse à une résolution adoptée par le Conseil quelques mois auparavant, visant à demander au ministre des Transports de faire une mise à jour sur le dossier du TLR, à l’intention de la Ville[2].
 
25    Deux autres personnes que nous avons interviewées nous ont dit que cette rencontre résultait d’une promesse faite par l’ancien ministre des Transports avant la dernière élection provinciale, par laquelle il s’était engagé à rencontrer le Conseil et à discuter du financement du TLR.

 

Préoccupations avant la réunion

26    Selon les rapports parus dans les médias, la rencontre à huis clos sur le projet de transport avait été source de préoccupations parmi des conseillers et le public. Le conseiller McHattie avait déclaré qu’il était mal à l’aise à l’idée que le maire, qui s’opposait à des fonds provinciaux pour le TLR, ait un échange en premier à ce sujet avec le nouveau ministre des Transports[3]. Le conseiller Merulla avait publiquement déclaré qu’il n’assisterait pas à la rencontre, croyant qu’elle devrait avoir lieu en public.
 
27    Le conseiller Merulla a dit à notre Bureau qu’il considérait que la rencontre aurait dû être publique car elle résultait d’une résolution adoptée en public par le Conseil, en vue d’obtenir une mise à jour du gouvernement provincial sur le dossier de TLR. Il a fait remarquer qu’il n’y avait pas eu de rapport officiel au Conseil ou au public sur la rencontre du 25 juillet et que les renseignements donnés ensuite lors de la conférence de presse étaient restés vagues et contradictoires. Il a déclaré que le projet de TLR était controversé dans la communauté et il a souligné combien il était important pour le public et l’ensemble du Conseil de disposer de renseignements corrects.
 
28    Bon nombre de personnes que nous avons interviewées ont déclaré à notre Bureau qu’il n’était pas inhabituel pour des maires ou des membres sélectionnés de conseils municipaux de rencontrer en privé des ministres provinciaux pour discuter d’intérêts municipaux, et qu’elles n’avaient donc aucune préoccupation quant à cette rencontre.

 

Organisation de la rencontre

29    Nous avons été avisés que la rencontre avait été organisée par la chef du personnel du maire. Des courriels entre celui-ci et le directeur de cabinet du ministre des Transports montrent que la date et l’heure de la rencontre ont été confirmées le 11 juillet. L’ordre du jour indiquait que la rencontre commencerait à 10 h, qu’elle aurait lieu dans la salle de réunion du maire, et prendrait fin à 11 h 30.

 

Ordre du jour de la réunion

30    L’ordre du jour de la réunion était le suivant :

• 10 h : Le maire Bratina accueille les invités et présente le ministre McMeekin

• Le ministre McMeekin ouvre la réunion et présente le ministre Del Duca aux invités

• Le ministre Del Duca prononce un mot d’ouverture

• Le maire Bratina demande à Chris Murray (directeur municipal) de parler du plan de transports en commun du Conseil et d’autres priorités de transports pour la Ville

• Questions au directeur municipal

• Le ministre Del Duca, le ministre McMeekin et le maire ouvrent le débat

• Fin des discussions; les ministres et le maire vont au 2e étage, entrée sud de l’hôtel de ville, pour rencontrer les médias

• Les ministres quittent l'hôtel de ville après la mêlée de presse

 

Qui a participé à la réunion ?

31    La chef du personnel du maire nous a déclaré que la liste des conseillers invités à la réunion avait été déterminée avec le maire, en fonction de l’appartenance de chacun à l’Équipe ainsi que de son expérience ou de ses intérêts en matière de transports rapides en commun.
 
32    Ont assisté à la réunion :

• Le maire Bob Bratina

• Le conseiller Russ Powers

• Le conseiller Brad Clark

• Le conseiller Scott Duvall

• Le conseiller Brian McHattie

• Le ministre Ted McMeekin (député provincial d'Ancaster-Dundas-Flamborough-Westdale et ministre des Affaires municipales et du Logement)

• Le ministre Steven Del Duca (député provincial de Vaughan et ministre des Transports)

• Trois membres du personnel ministériel

• Quatre membres du personnel municipal :

  • Chris Murray, directeur municipal

  • Mike Kirkopoulos, directeur des communications

  • Don Hull, directeur municipal des transports/transports en commun

  • Peggy Chapman, chef du personnel du maire

 
33    Le conseiller Merulla avait lui aussi été invité à la réunion, mais il nous a fait savoir qu’il n’y avait pas participé, car il considérait qu’elle aurait dû se dérouler en public.

 

Discussions à la réunion

34    Les renseignements donnés à notre Bureau par les personnes que nous avons interviewées au sujet des discussions lors de cette réunion concordaient en grande partie. Lors des entrevues, les conseillers nous ont déclaré qu’ils avaient discuté du plan de transports en commun « Rapid Ready » pour Hamilton et des attentes de la Ville quant au financement du projet de TLR, et qu’il y avait eu aussi de « simples bavardages ». Tous ont été d’accord pour dire que les discussions portaient sur des décisions que le Conseil de Hamilton avait déjà prises, et non sur des points qui seraient inscrits à un futur ordre du jour du Conseil.
 
35    Les notes prises durant la rencontre étaient restreintes. Celles que nous avons reçues indiquaient que les discussions avaient notamment porté sur les défis auxquels la Ville de Hamilton se trouvait confrontée en matière de transports en commun, ainsi que sur une mise à jour des ministres au sujet du plan de transports en commun de la Ville.
 
36    Le 1er août, le bureau du directeur municipal a envoyé un courriel au Conseil et au personnel pour leur donner un aperçu des discussions du 25 juillet. Selon ce courriel, l’objectif de la réunion avait été de discuter des priorités de transports et des plans de la Ville. Le courriel précisait que, lors de cette rencontre, le directeur municipal avait fait une mise à jour sur le plan stratégique de la Ville et sur le rapport « Rapid Ready ». Plusieurs conseillers avaient clairement déclaré que si le financement alloué au projet de TLR était le moindrement inférieur à 100 pour cent des immobilisations, le Conseil pourrait envisager de reconsidérer la question. Le ministre Del Duca s'était engagé à enjoindre à Metrolinx et au personnel du ministère des Transports de rencontrer la Ville au plus vite, pour clarifier les questions en suspens.

 

Après la réunion

37    Une conférence de presse publique a été donnée après cette réunion. Le ministre Del Duca a fait savoir aux médias qu’il transmettrait à son personnel et aux représentants de Metrolinx les renseignements qu’il avait reçus des membres du Conseil et du personnel de Hamilton sur les besoins de la Ville en matière de transports en commun. Il a dit aux médias qu’il appuyait une subvention de 100 pour cent des coûts d’immobilisations pour la construction de transports rapides en commun complémentaires, mais qu'il « n'était pas en mesure de faire une annonce aujourd’hui. Aujourd’hui, il s’agissait d’un exercice pour venir ici et être directement à l’écoute [des politiciens][4] ».
 
38    Les rapports des médias ont aussi souligné que les conseillers qui avaient parlé à la presse après la rencontre du 25 juillet semblaient avoir des opinions divergentes sur ce qui s’était passé. Le conseiller Clark a déclaré qu’il n’avait pas entendu le ministre des Transports donner beaucoup de nouveaux renseignements, et qu’il avait été clairement dit que Hamilton avait encore du travail à faire pour consolider ses arguments en faveur d'un projet de transports rapides en commun. Selon le conseiller McHattie, la rencontre avait été positive et le ministre semblait convaincu que Hamilton « avait fait suffisamment pour passer à l’étape suivante »[5]. Un blogueur a fait cette remarque : « Bien sûr, si la réunion avait été ouverte au public, nous n’aurions pas à essayer de reconstituer ce qui a été dit, en fonction des impressions des gens qui y ont participé.[6] »

 

Analyse

L’Équipe de communications des relations gouvernementales est-elle un comité du Conseil ?

39    D’après les renseignements communiqués à mon Bureau, l’Équipe de communications des relations gouvernementales a été créée pour « aider le maire à sensibiliser les hauts paliers de gouvernement aux positions officielles approuvées du Conseil municipal ».
 
40    Mon Bureau a obtenu des renseignements contradictoires sur la composition de cette Équipe. D’après la motion adoptée pour former l’Équipe en 2011, ses membres permanents sont le maire, le directeur municipal et le conseiller Merulla (à titre de président du sous-comité de l’équité envers Hamilton), ainsi que de membres supplémentaires du personnel et du Conseil, selon les besoins.
 
41    Le paragraphe 238 (1) de la Loi définit ainsi le terme « comité » : « Comité ou sous-comité consultatif ou autre, ou une entité similaire, dont au moins 50 pour cent des membres sont également membres d’un ou de plusieurs conseils municipaux ou conseils locaux. »
 
42    L’Équipe de communications des relations gouvernementales est composée d’au moins 50 pour cent des membres du Conseil. En revanche, d’après mon examen des preuves, je suis convaincu que cette Équipe ne jouait pas le rôle d’un comité consultatif, ni de tout autre comité du Conseil ou d'une entité similaire. L’Équipe n’avait pas la fonction d’un comité chargé de faire des recommandations au Conseil sur les activités du Conseil, pour éclairer ses prises de décision. Le rôle de cette Équipe semblait plutôt de promouvoir les positions approuvées du Conseil auprès d’autres représentants gouvernementaux. L’Équipe n'a pas le pouvoir de prendre des décisions ou de faire des recommandations d'elle-même, mais elle fait avancer des mesures déjà prises par la Ville.
 
43    Au 25 juillet 2014, l’Équipe ne semblait pas fonctionner en tant que comité, aux termes des exigences des réunions publiques.

 

La rencontre du 25 juillet était-elle une « réunion » aux termes des exigences des réunions publiques ?

44    La Loi de 2001 sur les municipalités définit ainsi une « réunion » : « Réunion ordinaire, extraordinaire ou autre d’un conseil municipal, d’un conseil local ou d’un comité de l’un ou de l’autre.[7] » Cette définition est circulaire et n’est guère utile pour déterminer si une réunion a réellement eu lieu.
 
45    Dans un rapport de 2008[8], lors d’un examen de la jurisprudence pertinente et à la lumière des objectifs sous-jacents des textes de loi sur les réunions publiques, j’ai élaboré une définition pratique de « réunion » pour faciliter l’interprétation de la définition donnée par la Loi :

Les membres du conseil (ou d’un comité) doivent se rassembler en vue d’exercer le pouvoir ou l’autorité du conseil (ou d’un comité), ou dans le but de faire le travail préparatoire à l’exercice de ce pouvoir ou de cette autorité[9].

46    Cette définition concorde avec les principales interprétations de la loi sur les réunions publiques et renforce le droit qu’a le public d’observer le déroulement des travaux du gouvernement municipal[10].
 
47    D’après les renseignements fournis à mon Bureau durant cette enquête, la rencontre du 25 juillet a rassemblé cinq des seize membres du Conseil de Hamilton et deux ministres provinciaux. L’objectif de cette réunion était de permettre aux représentants du Conseil de Hamilton de communiquer clairement la position de celui-ci à propos du financement du projet de TLR et des besoins de transports en commun de la Ville. En dépit de l'intention d’influencer le processus décisionnel provincial, cette réunion ne constituait ni un exercice municipal décisionnel, ni une tentative de faire un travail préparatoire en vue de futures décisions du Conseil.
 
48    À ce titre, la rencontre du 25 juillet n'était pas une réunion assujettie aux exigences des réunions publiques énoncées dans la Loi de 2001 sur les municipalités.

 

Conclusion

La réunion

49    Mon enquête a conclu que la rencontre du 25 juillet 2014 n’était pas une réunion du Conseil, ni d’un comité du Conseil, assujettie aux exigences des réunions publiques. Par conséquent, cette réunion à huis clos n’a pas enfreint la Loi de 2001 sur les municipalités.

 

L'Équipe de communications des relations gouvernementales

50       Bien que j'aie conclu que l’Équipe de communications des relations gouvernementales de Hamilton n'était pas un comité du Conseil aux termes des exigences des réunions publiques, le Conseil devrait envisager de clarifier la composition, le rôle et le pouvoir de cette Équipe. La composition et l'objectif global de ce groupe, ainsi que son rôle lors de la réunion du 25 juillet, semblent être source de grande confusion parmi le Conseil, le personnel et le public.
 
51       Étant donné que ce groupe a été chargé d’un rôle important de liaison avec les paliers supérieurs de gouvernement, il ne faut pas s’étonner que le public – et le reste du Conseil – montrent un vif intérêt pour ses activités. Une plus grande clarté quant à l’objectif de ce groupe, ainsi que la présentation de comptes rendus officiels au Conseil, auraient permis de grandement éviter la confusion et les hypothèses dans cette affaire.  

 

Recommandation

52       Par conséquent, je fais la recommandation suivante :
 

 

Rapport

53       Le personnel d’OMLET a parlé à la secrétaire, à la secrétaire adjointe et au directeur des communications de Hamilton, ainsi qu’au conseiller Duvall le 26 novembre 2014 pour leur donner un aperçu de ces conclusions et pour offrir à la Ville la possibilité de les commenter. Nous avons tenu compte de tout commentaire reçu pour préparer ce rapport.
 
54       Mon rapport devrait être communiqué au Conseil et rendu public dès que possible, au plus tard lors de la prochaine réunion du Conseil.

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André Marin
Ombudsman de l’Ontario


[1] Ce lien s'ouvre dans un nouvel onglethttp://www.hamilton.ca/CityDepartments/CorporateServices/Clerks/Committees2014-2018.html
[2] Cette motion a été adoptée le 16 avril 2014; elle est Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletconsultable en ligne.
[3] Green, Jeff (15 juillet 2014), Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletControversy grows over Hamilton’s transit summit with province, CBC News.
[4] Werner, Kevin (25 juillet 2014), Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletTransportation Minister Steven Del Duca Leaves Hamilton councillors with more questions than answers after LRT funding meeting, Hamilton Community News.
[5] Van Dongen, Matthew (25 juillet 2014), Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletProvince not ready to commit to $811-million Hamilton LRT, The Hamilton Spectator.
[6] McGreal, Ryan (25 juillet 2014), Ce lien s'ouvre dans un nouvel ongletNo LRT Funding Announcement After Meeting with Minister Del Duca, Raise the Hammer.
[7] Paragraphe 238 (1).
[8] Ombudsman de l’Ontario, « Porte ouverte sur le scandale des billets du concert d’Elton John » (25 avril 2008).
[9] Ibid, par. 54-60.
[10] London (City) c. RSJ Holdings Inc., [2007] 2 RCS 588, 2007 CSC 29 par. 32; Southam Inc. v. Ottawa (City) (1991), 5 O.R. (3d) 726 (Ont. Div. Ct.) par. 12-18; Southam Inc. v. Hamilton-Wentworth Economic Development Committee (1988), 66 O.R. (2d) 213 (Ont. C.A.) par. 9-12.